Étude sommaire du budget de l'État

1. Définitions

Le budget de l'État est l'acte par lequel sont prévues et autorisées, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses de l'État.

Deux mots sont importants :

• prévues : le budget est une prévision chiffrée ; il annonce combien l'État pense recevoir et dépenser ;
• autorisées : le budget est aussi une autorisation donnée par les représentants du peuple. Le gouvernement n'a pas le droit de prélever des impôts ni d'engager des dépenses sans cette autorisation. C'est un principe démocratique ancien : les citoyens, par leurs représentants, consentent à l'impôt.

Le budget prend la forme d'une loi de finances. On distingue :

• la loi de finances initiale (LFI) : votée avant le début de l'année, elle fixe le budget de l'année ;
• la loi de finances rectificative (LFR) : votée en cours d'année, elle modifie la loi initiale lorsque la situation change (baisse des recettes minières, dépenses imprévues) ;
• la loi de règlement : votée après la fin de l'année, elle constate les résultats réels (ce qui a été effectivement encaissé et dépensé) et les compare aux prévisions.

En Guinée, l'année budgétaire correspond à l'année civile : du 1er janvier au 31 décembre.

2. Les principes budgétaires

Pour que le budget soit clair et contrôlable, il obéit à des règles appelées principes budgétaires.

La règle de non-compensation (partie de l'universalité) interdit par exemple d'inscrire seulement le « bénéfice » d'une activité : on inscrit toutes les recettes d'un côté et toutes les dépenses de l'autre. La règle de non-affectation veut que l'ensemble des recettes serve à payer l'ensemble des dépenses. Des exceptions existent, prévues par la loi (fonds spéciaux, comptes particuliers).

3. Le cycle budgétaire

La vie d'un budget passe par quatre grandes étapes.

a) La préparation relève du pouvoir exécutif. Plusieurs mois à l'avance, le ministère chargé des finances et du budget fixe un cadrage (prévisions de croissance, de recettes), puis chaque ministère exprime ses besoins. Comme les demandes dépassent toujours les ressources, des arbitrages sont rendus par le gouvernement. Le résultat est le projet de loi de finances.

b) L'adoption relève du pouvoir législatif : l'Assemblée nationale (ou, pendant une période de transition, l'organe législatif de transition) examine le projet en commission, discute, peut proposer des amendements et vote la loi de finances. Elle est ensuite promulguée et publiée.

c) L'exécution repose sur une règle essentielle : la séparation des ordonnateurs et des comptables.

• L'ordonnateur (un ministre ou un responsable désigné) décide la dépense : il l'engage (commande), vérifie le service fait et ordonne le paiement.
• Le comptable public (au Trésor public) manie l'argent : il vérifie la régularité de la dépense et effectue le paiement ; il encaisse aussi les recettes.

Celui qui décide ne paie pas, et celui qui paie ne décide pas : cette séparation limite les fraudes.

d) Le contrôle s'exerce à trois niveaux :

• administratif : par les services d'inspection et de contrôle financier, pendant l'exécution ;
• juridictionnel : par la Cour des comptes, qui juge les comptes des comptables publics et contrôle la bonne gestion ;
• politique : par les représentants du peuple, qui votent la loi de règlement et peuvent interroger le gouvernement.

4. Le solde budgétaire

Le solde budgétaire est la différence entre les recettes et les dépenses de l'État :

Solde budgétaire = recettes - dépenses

• Solde positif : excédent budgétaire.
• Solde nul : budget équilibré.
• Solde négatif : déficit budgétaire.

Pour comparer des pays ou des années, on exprime souvent le solde en pourcentage du PIB (la richesse produite dans le pays en un an) :

Solde en \% du PIB = soldePIB × 100

Un déficit se finance par l'emprunt (intérieur ou extérieur), par des dons de partenaires, ou en utilisant des réserves. Des déficits répétés font grossir la dette publique, dont il faudra payer les intérêts dans les budgets suivants.

5. Budget de l'État et budget familial

6. Les fonctions économiques du budget

L'économiste américain Richard Musgrave a distingué trois grandes fonctions de l'action budgétaire de l'État :

• la fonction d'allocation : fournir des biens et services que le marché produit mal ou pas du tout (routes, écoles, santé publique, sécurité, justice) ;
• la fonction de redistribution : réduire les inégalités par les impôts et les dépenses sociales (gratuité de certains soins, bourses, aides aux plus pauvres) ;
• la fonction de stabilisation : agir sur la conjoncture. En période de ralentissement, l'État peut augmenter ses dépenses ou baisser les impôts pour soutenir l'activité, quitte à accepter un déficit (idée défendue par John Maynard Keynes dans les années 1930) ; en période de surchauffe, il peut freiner ses dépenses.

Ainsi, le budget n'est pas seulement un document comptable : c'est l'instrument principal de la politique économique de l'État, qu'on appelle la politique budgétaire.